por Néstor Osvaldo Losa, abogado (1)
“El actual proceso de “mundialización” debe ser compensado por la provincialización y la municipalización”
Pedro J. Frías (2)
Introducción
Al tratar el complejo tema que constituye la autonomía municipal, siempre hemos sostenido que es imposible desprenderlo del sistema organizativo federal que por imperio constitucional nos rige aunque de hecho no lo haga con la fuerza y alcance que se explicita en nuestra ley suprema o se lo conceptúe correctamente. Su adopción tiene dificultades para afrontar los enlaces de los niveles gubernativos y las materias de cada uno de ellos. Quizás nuestros constituyentes históricos aspiraban a otra forma de autogobiernos para las provincias, tal vez los convencionales de 1994, pensaron dar un paradigma distinto y especial al nuevo articulado federativo que el que se ha generado pese a ciertos progresos. El federalismo nuevo debe tener sustento en el consenso y base cooperativa para la armonía del conjunto. Algunos fallos de Tribunales Superiores ponen énfasis en estos atributos cuando el poder de policía es conflictivo entre niveles de gobierno diferentes.
Este tópico nos encamina a observar el concepto, el alcance y la vigencia de las ciudades y su protagonismo innegable en el estudio integrado del derecho, la teoría política, la historia y la sociología. Por supuesto no menos importancia adquiere el ámbito económico-financiero en las localidades.Obviamente,la ciudad moderna es también la base de la forma descentralizante que deviene del sistema federal pues se constituyen en el centro de atención de los gobiernos a lo que suma la magnitud de completar la estrategia necesaria para visualizar el adelanto en cada esfera de desarrollo. Llegamos así a la era de las denominadas “ciudades inteligentes” que avanzan de la mano de una tecnología impensada años atrás y que se ve en los hechos cotidianos en todo el mundo.
Consecuentemente, el Derecho local se genera desde y para las ciudades y se consolida dentro de lo que se conoce como Derecho Municipal, rama trascendente del derecho público incluso en lo académico. Este ordenamiento está ensamblado a las ciencias sociales junto al urbanismo, sin excluir todo los referido a la historia, más el estricto cuidado y atención del medio ambiente y desarrollo sustentable en especial en los tiempos que presenciamos donde el cambio climático( de extremo cuidado como paradigma) afecta esta complejidad con mayor fuerza a lo que se agrega el cada vez más notorio problema de la urbanización no planificada debidamente.
Es innegable que la autonomía municipal concreta y vigente, torna aún más autónomo al Derecho Municipal como disciplina de estudio académico y no como parte de otra materia o materias. Hace muchos años que venimos sosteniendo esta tesis junto con los profesores Antonio M. Hernández, Horacio Rosatti, Ricardo Miguel Zuccherino, Germán Bidart Campos, Pedro J. Frías, Tomás Diego Bernard, Jorge Gnecco, Pablo Reca, Alberto Zarza Mensaque, Jorge Vanossi, María Gabriela Abalos, José Heredia,Enrique Marchiaro, Pablo Garat, Iván Tenaglia entre otros juristas argentinos. Desde la Asociación Argentina de Estudios Municipales que presidía el Dr. Alejandro Gómez, hemos postulado con fuerza la inclusión de la materia respectiva en la Facultad de Derecho de la Universidad Nacional de Buenos Aires. Solo logramos un CPO que tuve el honor de conducir en UBA como profesor por 10 años, pero que actualmente no está vigente. La asignatura se denominaba “Derecho Público Provincial y Municipal”. La gran mayoría de Facultades de Derecho de nuestro país, cuentan con esta materia en su currícula. En esta asignatura se incluye a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
El tránsito peatonal y vehicular que tantas complicaciones circulatorias y muertes trae aparejado, es en gran medida responsabilidad competencial normativa y jurisdiccionalmente incumbencia municipal como parte de una política pública a veces concurrente con los otros niveles de gobierno existentes. Los Códigos de Faltas, las ordenanzas de penalidades y los procesos ante los Tribunales comunales, son faena local esencial. También el espacio público es un tópico siempre presente y complejo para resolver y hace a la convivencia. Los plexos jurídicos deben actualizarse y la aplicación de los mismos debe ser prioritaria. Estos espacios para la comunidad, han tenido un avance en la opinión pública que hoy no puede ser un tema pasivo. Hace a la cultura y recreación del colectivo. Requiere atención efectiva.
Ciudades y operadores sociales.
Tal vez los operadores políticos, ciertas organizaciones públicas y autoridades judiciales de las altas esferas, no alcancen a comprender que las ciudades donde se nace, desarrolla, habita y muere una persona, constituye la primera y más querida patria aunque pueda carecer de bandera, escudo o figuración notoria en los mapas, merecen otro encuadre y respeto institucional y por ende, plexos jurídicos dinámicos y no residuales como a veces se los interpreta. Tampoco aprecian que la alta conflictividad se traduce en el día a día de las localidades de cualquier tamaño. No obstante, el barrio que integra el municipio en el que luce esa ciudad, es la base de la existencia misma y el afecto al pequeño, si se quiere, territorio.Es la integración sujeto-ciudad y se constituye literalmente en “comunidad”.En este contexto, el arraigo es esencial y ese aspecto es un permanente desafío para quienes conducen los gobiernos citadinos. Muchos estamos orgullosos de nuestro pago, aquel en que hemos nacido y pasado los primeros años o muchos, y aún así donde moremos hoy, no nos quita esa devoción por ese espacio geográfico que nos dio la luz inicial. Es nuestra patria “chica”…se la ama de otra forma.
Indudablemente, la vida está allí, los sueños se conforman allí y la descendencia se genera también allí. En su bella obra clásica Las Ciudades Invisibles, Ítalo Calvino afirmaba “las ciudades, como los sueños, están construidas de deseos y de miedos, aunque el hilo de su discurso sea secreto, sus reglas absurdas, sus perspectivas engañosas, y toda cosa esconda otra” … cuánta profundidad para apreciar literariamente nuestra ciudad, la ciudad..
Es por todo lo que estamos narrando, que el localismo tiene que ser relevante en una estructura política macro y que lo que puede ser contemplado y resuelto en cada espacio geográfico menor, allí debe efectuarse el proceso y la solución. Obviamente, las demandas del hoy, sin dudas, así lo requieren y en ese camino las urbes adquieren su trato diferente en función de la modernidad y los avances de la globalización. es imposible no advertirlo…. es “el derecho a la ciudad” un derecho humano más y así se lo tipifica en el derecho internacional vigente. Muchos estudios y estudiosos advierten hoy y para el futuro cercano, como orientar los caminos del desarrollo de las ciudades y su crecimiento cuantitativo y cualitativo.
Cabe preguntarse ahora: ¿están en la actualidad las ciudades argentinas dotadas para emprender verdaderas políticas públicas y conducirse como autogobierno con eficacia?, a priori la respuesta es no, aunque existen algunas excepciones.Se advierte un visible debilitamiento de los lazos sociales en especial en grandes urbes y las instituciones están detenidas en el tiempo para resolver estas debilidades colectivas. Quebradas relaciones también se visualizan en poblados no tan numerosos y ello, porque las famosas grietas argentinas, no dejan de extender su preocupante dimensión.
Quizás este panorama, obedece a que desde el gobierno central y los de provincia, se propende a centralizar y a recentralizar lo que antes se delegó, a subordinar lo local, a no conceder los recursos oportunos, suficientes y necesarios que significarían una mejor gobernabilidad local, a negar competencias y se continúa legislando con desatención a las demandas que escapan de lo macro. No se busca alternativa en nuevas herramientas para acelerar respuestas de demandas o evitar litigiosidad. Es absolutamente indispensable que el Estado central se involucre y asuma fácticamente con la pertinente asignación de presupuesto e implemente políticas públicas que solventen seriamente la igualdad de oportunidades como tema cumbre para atemperar o terminar con la pobreza. Es un factor esencial en las ciudades, pero debe existir apoyo efectivo y oportuno. Si estos presupuestos fácticos-estructurales se conceden a las comunidades, éstas estarán en condiciones de elaborar una planificación efectiva y una gestión madura.
Descentralización efectiva
El federalismo es sustancialmente descentralización y no una mera idea de tinte administrativo. Es un sistema dinámico político para que las comunidades participen y las demandas sociales sean atendidas con mayor celeridad y eficacia con comprensión de destinatarios y de espacios territoriales. En su idea-fuerza observamos que su objetivo es generar y respetar las competencias en cada uno de los niveles gubernativos de base constitucional, no en la centralidad y sí en cada territorio que puede denominarse provincia, ciudad autónoma, intendencia, municipio o comuna, ayuntamiento o alcaldía.Por lo tanto, no estamos haciendo referencia a desconcentrar pues esto último queda subsumido en la descentralización; tiene menos proyección. Hablamos de delegar normatividad, ejecución y obviamente, jurisdicción; también de instituciones propias de contralor.
Descentralizar es básicamente la herramienta que se requiere para mejorar la calidad de vida en términos generales de cada megalópolis o micro-ciudad pero también con recursos adecuados para arribar a esos resultados. Sin recursos no existe gobierno.
Es muy común visibilizar que los vecinos ante serios problemas de toda índole que sucedan en su terruño, acudan a golpear las puertas de la intendencia y hasta causar daños serios en edificios comunales por protestas fuertes, cuando quizás el reclamo o furia generada en el colectivo sea de competencia ajena a la municipalidad. Es que, va de suyo que a mayor lejanía del centro de poder general, mayor es el apego con relación al ayuntamiento y ello para bien o para mal, es en definitiva la autoridad más cercana de la población.
Las cada vez mayores demandas sociales requieren soluciones concretas y estas a veces no pueden esperar. Sin ser excluyentes,dos pilares a considerar son salud y seguridad y así se exponen estos rubros en las encuestas que se materializan, sin dejar de atender la educación y la justicia en las porciones de incumbencias pertinentes a cada metrópolis. La ciudad que es estudiada por el Derecho Municipal, no es algo residual, es esencial y lo urbano tiene que ser prioridad pues lo fáctico impone esta prelación que se expande casi a diario; el rol del Intendente es hoy esencial y visible y la estructura funcional comunal un elemento presente. No faltan quienes en estos tiempos aseveran que estamos en presencia de la “hora de los municipios” como fue expuesto en el II Encuentro Nacional de Intendentes en Córdoba-Argentina- en la última parte de año 2018. Y ello es así, toda vez que ya poseen nuestros gobiernos locales, desafíos competenciales en el presente, pero es inminente que las incumbencias de hecho y de derecho, seguirán en ascenso. Son muchos y variados los ejemplos cuando uno concurre a Encuentros Académicos en el país y fuera de él.
Consecuentemente, propiciamos que sean los propios habitantes de cada ciudad los que por medio de Cartas Orgánicas racionales, modernas y claras, propicien principios e instituciones aptas de proximidad para que operen con celeridad, eficiencia y especialización en cada distrito y que comprendan todos los poderes republicanos a escala municipal junto a organismos de control efectivos propios de su estructura local, además de contar con medios de participación popular precisos y adecuados a cada territorio e idiosincrasia colectiva. En este ensamble temático, debe tenerse presente el derecho a la información que es el lógico trampolín para la participación ciudadana muy pregonada pero poco empleada en los hechos. Sin información no existe acción coherente, es imposible que los planeamientos urbanos sean eficientes y que la renovación política se haga efectiva.
La centralidad obviamente es negativa y solo útil en algunas esferas clásicas y lógicas, generalmente pactadas y con controles activos. Luego, es aconsejable descentralizar gradualmente con previa capacitación de cuadros (no meramente desconcentrar) y en algunos casos compartir determinadas materias que denominamos “poder de policía concurrente”. Tal vez sea reiterativo, pero debe atenderse al principio de subsidiariedad. Aquello que pueda efectivizarse en las localidades y de manera positiva, no debe ser ajeno a lo comunal.
Precisamente el progreso de muchas famosas ciudades del mundo, fue de la mano con una estudiada y puesta en práctica de mecanismos de descentralización y capacitación de actores nuevos de la administración pública a reestructurarse a esos fines. Barcelona en Europa y Montevideo en América del Sur, constituyen algunos ejemplos claros; también Rafaela en Santa Fe, por citar algunos casos de relevancia.
En este complejo escenario se operó una defensa y desarrollo de lo cultural que apuntó al respeto de las costumbres, de la historia lugareña y la valorización de los símbolos genuinos de los territorios. Por ello, el turismo comenzó a ser factor de desarrollo en mayor medida y fuente de ingresos innegable siguiendo una corriente universal en este rubro. Es obvio que por la actividad que promueve el turismo, debieron transformarse las estructuras organizativas de los municipios al tener que ingresar un número de personal profesional y capacitado para emprender esta faceta antes casi inexistente en lo estrictamente local. Es una fuente de recursos que amerita desarrollar los cuadros que generen turistas y desarrollo mayor a las urbes y sus alrededores y generar convenios con municipalidades vecinas para el proyecto turístico.
Al inicio de estas reflexiones, mencioné el federalismo, y precisamente esta forma de organizar un estado constituye en sí mismo una manera de descentralizar en lo político, institucional, jurisdiccional, económico, financiero, administrativo y otras variables que propendan al deseado camino del bienestar general.
Eso sí, pensamos en una federación con base en la cooperación y armonía de los diferentes niveles gubernativos, sin propiciar separatismos como se observan en otros países que abusan de autonomías y terminan en nacionalismos populistas retrógrados. La unicidad es la base y los aspectos identitarios traducidos a veces en “nacionalismos”, no pueden vulnerar este espíritu de unidad que el preámbulo constitucional afirma.
Retomando lo citadino, es público que hoy existen puntuaciones en el mundo que determinan la ubicación de las ciudades a tenor de la mejor o inferior calidad de vida. También los costos de habitar las ciudades en cada bolsillo del poblador y tablas de posiciones sobre cómo tratan al medio ambiente y cambio climático, hoy preponderante como tema a privilegiar por las ciudades de cada país, son aspectos que se debaten en Congresos académicos del mundo.
Es una preocupación universal que se compita para mejorar el bienestar del colectivo, no desatender este extremo pues, por algo se analizan los territorios sean megalópolis y localidades menores.
La visible irrupción de publicitados emprendimientos inmobiliarios privados lindantes con clásicos centros urbanos, posibilitan fraccionamientos en las ciudades y fenómenos sociales inesperados para vecinos y autoridades. Mutan con severidad aunque se generan con aparente debilidad. Atender esta faceta urbana no es sencillo, pero amerita un estudio complejo y racional. Es parte de la problemática del arraigo tan propia del derecho local. En otra parte de este libro el profesor Orlando Pulvirenti profundiza este tópico y comparto sus reflexiones y experiencias; a ello me remito.
Otras incumbencias
A lo enumerado se suma lo competencial en materia de salud que como política pública y necesidad humana básica, se fue descentralizando hacia las ciudades y también ellas fueron ganándole a la descentralización pues tuvieron que crear “centros de salud”, geriátricos, primeros auxilios, servicios de ambulancias comunales y hospitales municipales con todo lo que ello conforma en materia de recursos humanos y costos de infraestructura variable. Nueva y fuertes responsabilidades operan a partir de las designaciones y jerarquías del personal, los insumos, los espacios físicos públicos y la legislación reglamentaria en la salud, pues fueron creciendo como las edades de vida de las personas lo que conlleva a su atención específica. No puede contemplarse la desatención de estos aspectos que incluyen campañas de vacunación entre otros ítems que por delegación han asumido otrora muchas municipalidades, así como estar atentas a las epidemias o pandemias tan temidas que requieren especial atención dentro de la esfera operacional y política de los gobiernos locales.
Recomponer el post epidemia, es faena que compete al gobierno local con o sin ayuda externa. La forma de prevenir, atemperar y combatir con recursos humanos y las correspondientes infraestructuras en estados excepcionales como una peste generalizada, es resorte inmediato del municipio sin que en tal faena se descarte o se ignore la directiva nacional o provincial, pero el primer paso y la conservación de la sociedad en lo referido a la sanidad y evitar el pánico, debe producirse y conducirse desde la Municipalidad que asistida por la Nación y apoyada por la Provincia, debe implementar con rapidez toda la atención incluyendo lugares de cuarentena y personal idóneo para cuidado de pacientes con sus traslados. No faltarán municipios que deban impedir ingresos de personas no residentes a su territorio local o decretar por razones de salud y contagio la suspensión de clases en la comuna.No pocos municipios carecen de establecimientos de salud o poseen pero de limitada capacidad o bien no cuentan con un número adecuado de médicos y enfermeros e insumos. Cuidar que no se produzcan contagios y se altere el equilibrio social, es un deber gubernativo local que decretan las autoridades, pero que exige el colectivo gobernado, los vecinos.
Las normas realistas y la ejecución efectiva tienen que ser eficientes y aquí no sirven las distracciones y tampoco los apuros “políticos”, sería muy grave que los impulsos desmedidos decidan, que los arrebatos ideológicos ordenen, que la soberbia triunfe sobre la razón y la prudencia. Lamentablemente esto es frecuente en muchos gobiernos populistas. Todo esto que afirmamos con relación a las normas realistas y concretas sin absurdos por negligencia, hace a la gobernabilidad efectiva y recrea el manejo lógico de una autonomía viva.Sin dudas, que las ciudades se conviertan en inclusivas seguramente depende de los gobiernos. En estos términos,propiciamos contundentemente las Cartas Orgánicas (municipios de convención), alentamos la división tripartita republicana en los municipios, proponemos la instalación de instituciones de control externo e interno de gestión en la órbita municipal así como también fomentamos la participación popular regulada convenientemente, apuntamos a la enseñanza de valores en todas las esferas sociales y sostenemos que la seguridad debe ser atendida con fuerza y con infraestructura en permanente actualización.
En nuestro país al mentado dicho de “hecha la ley hecha la trampa” se le agrega la negativa y antivalor vivencial que conocemos como “viveza criolla” que es menester desalentar cultural y jurídicamente.Para ello, para abrogar esta costumbre negativa debemos instar una nueva educación, pero insistimos, impulsar a su vez, normas jurídicas atendiendo a este estilo o temperamento nefasto. Tal vez desde el “Martín Fierro” ya se veía un perfil complejo para el que se deben propiciar normas con atención especial en rápidas vulneraciones o en estilos violentos de obrar. Nuestra técnica legislativa debe ser “argentina”… y para este país lamentablemente anómico. Cotejar normativas nuevas en el mundo, es tarea valiosa, pero no debe pensarse en la mera copia pues esto suele ocurrir y el resultado es negativo con el tiempo. El objetivo para legislar es la creación seria y prudente que no encierre con sus reglas el progreso y la dinámica propia del Derecho Público de este siglo que vivimos.
Algo más sobre autonomía
La autonomía integral institucional y política, no es un simple ideal, tampoco una utopía, constituye un derecho de las ciudades o a las ciudades y una garantía para sus habitantes sobre todo si tiene raíz constitucional como en la argentina y se nutre de ciertas tradiciones localistas en el extenso territorio nacional con sus lógicas diferencias. Ese referido derecho a la ciudad, ya tiene base de reconocimiento internacional en UNESCO como derecho humano colectivo. Conteste con este derecho, la autonomía que implica autogestión, es una herramienta que usada adecuadamente, permite una mejor gobernanza y busca la igualdad de posibilidades con el acercamiento de las soluciones de problemas humanos en los pequeños ámbitos territoriales que son las ciudades. Esa proximidad en lo local, es el elemento que cada día hace más atendible la normativa comunal, su gestión eficiente y su justicia especializada, con inmediatez y rápida.
Sin autonomía munida de recursos idóneos, las ciudades se estancarían con las consecuencias ulteriores que eso traería aparejado. Deben ser bien estructuradas y adecuadas a la modernidad. Muchas investigaciones sobre ciudades y Congresos muestran en la actualidad, la preocupación y el desafío que imponen las metrópolis, como trataremos en varios capítulos de esta obra. Debe promoverse en los hechos y no solo en lo discursivo, la seguridad jurídica. Como ya señalamos, la UNESCO ha declarado el derecho a la ciudad, como derecho humano colectivo.Respetemos este nuevo plexo jurídico… pero hoy con otro enfrentamiento a la gravedad del cambio climático que deben atender las ciudades estructuralmente. Es un tema mundial y el órgano que lo comprende en su contenido en la esfera mundial es el IPCC, que está conformado por importantes científicos convocados por las Naciones Unidas y que poseen abundante información que se genera para atemperar esta crisis del clima que torna peligroso el futuro del mundo en su calidad de vida. Todo avance tecnológico es bienvenido en este ítem que no está ausente en ningún Encuentro Internacional aunque no tenga al medio ambiente como objetivo. Es un drama ya instalado en el Derecho Internacional público y que las ciudades miran o participan con atención en razón de los efectos negativos que ellas deben prever o responder, en su caso.
Otro tópico a atender es evitar ciertos fenómenos observables que tienen objetivos de recentralizar, que significa que los gobiernos centrales recuperen incumbencias que se habían descentralizado y con ello alejar las soluciones propias del principio de subsidiariedad que propiciamos. Esta última tendencia puede verificarse en algunos países europeos con el advenimiento de ciertos gobiernos nacionalistas o populistas, pero también existen casos puntuales en nuestro país a veces enmascarados en coyunturas o en “emergencias”…
También impulsemos el asociativismo municipal para el desarrollo correlativo de distintas ciudades que regionalmente pueden mejorar. Esta herramienta es además muy útil para lo referido a temas ambientales y el cambio climático que tiene un lugar destacado en estos tiempos complejos. En tiempos de epidemias o pandemias, mancomunar esfuerzos entre urbes vecinas sería una herramienta apta para combatir esos males de magnitud.
Las mancomunidades son útiles para el desarrollo sustentable. Nuestro país es lento en aceptar la cultura de la regionalización aunque la constitución federal y las constituciones provinciales y cartas orgánicas municipales la propicien de manera expresa. En países europeos las regiones han dado destacables resultados y es habitual perfeccionarlas para fortalecer integraciones.
Su correcta implementación seguramente dará frutos positivos e instará sin dudas a los vecinos a unirse al esfuerzo mancomunado y solidario por medio de partidos políticos locales que funden o se integren a los existentes; así lo pretende nuestra ley suprema; es la democracia…!!!.
(1)Néstor Osvaldo Losa. Abogado-Doctor en Derecho y Ciencias Sociales(UBA). Profesor Consulto de Derecho Constitucional(UBA). Profesor de Derecho Público Provincial y Municipal en distintas Universidades argentina e invitado en extranjeras. Experto de CONEAU. Ex magistrado porteño. Publicista. Último libro: ”Derecho Público Municipal”, prologado por Alfonso Santiago. Edit. Ábaco de Rodolfo Depalma, Bs. As. 2017/18.
(2) Pedro J. Frías “Conductas Públicas”, Editorial Depalma, Buenos Aires, 1997, pág. 94.